기본 복지는 국가 "보조"사업이 아니라 국가사업이다

-장시정(노동당 인천시당)

앞서 여러분들이 말씀하셨듯이 누리과정에 예산을 편성한 일부 시도교육청들은 학사운영-원어민교사, 보조강사운영-, 저소득층 자녀 학비지원 등이 대폭삭감되었고 석면철거 등 환경개선 사업도 예산의 문제로 축소되고 있습니다. 누리과정에 예산을 편성하라는 것은, 초중고등학교와 유치원에 쓰이는 지방교육재정분담금으로 누리과정 예산을 부담하라는 것은 어느 학부모의 말처럼 “둘째의 무상보육을 위해 첫째에게 쓰일 돈을 줄이라”는 의미밖에는 없습니다. 

예산 미편성으로 인한 보육대란을 막기위해 정부는 3,000억원의 목적예비비를 누리과정 예산으로 우선 집행하겠다고 했지만 이것은 미봉책에 불과합니다. 당장의 보육료를 지급하더라도 편성된 예산이 바닥나면? 내년에는? 불안은 여전히 남아있습니다. 

정부는 누리과정에 관한 예산을 책정한 지역에만 목적예비비를 지원하기로 의결했습니다. 누리과정 예산을 전액 편성한 시도교육청에는 전액을, 누리과정 예산을 일부만 편성한 시도교육청에는 50%만, 누리과정을 편성하지 않은 시도교육청은 예비비 지원을 받지 못하게 했습니다. 누리과정 예산에 관한 이번 사태는 정부의 과도한 전시행정과 주먹구구식 예산처리로 발생한 것입니다. 이런 상황에서 오히려 정부는 이를 해결하겠다며 예비비 지원을 들고 협박에 나서고 있습니다. 더 나아가 누리과정 예산을 편성하지 않은 일부 시도교육청에는 보복감사까지 진행하고 있는 상황입니다. 

다 아시다시피 보육대란 위기의 일차적인 책임은 영유아 보육료 지원을 확대하고, 그 재정의 전면 국가책임으로 내걸고 당선된 박근혜 정부의 뻔뻔한 공약위반에 있습니다. 정부는 만 3세부터 5세까지 유아의 누리과정 예산은 내국세의 20.27%를 지방교육재정교부금으로 책정해 지방교육청에 배분하고 있다고 말하고 있습니다. 문제는 확대된 보육복지에 따른 예산에 상응하는 중앙정부의 재정지원이 이루어지지 않고 있다는 점입니다. 이것은 박근혜정부와 새누리당이 졸속하게 무리하게 만들어낸 선거용 정책이었습니다. 이 문제에 대해 2012년 하반기부터 시도교육감들의 문제제기가 있었습니다. 

내국세 수입이 줄어들면서 당초 정부가 50조원 수준으로 예상했던 2015년 지방교육재정교부금은 40조 원 수준으로 급락했습니다. 누리과정 확대 예산을 지방교육채 발행으로 메꿔왔던 지방자치단체의 교육재정은 파산 직전에 몰려있기도 합니다. 정부는 2016년 교부금은 지난해보다 1조 8천억원 증가했고 지자체 전입금 1조원에 누리과정 예비비 3,000억원을 투자해 3조원이 늘었기에 시도교육청에서 누리과정 예산을 반영해도 무리가 없다고 강변하고 있습니다. 하지만 앞서 말씀드린 것처럼 2015년 교부금은 큰 폭으로 줄었기때문에 늘어나도 평년 수준이며 인건비 상승액 1조2천억, 지방채 상환액 4천억원등을 따지면 세입이 늘어난 효과가 거의 없습니다. 

누리과정 예산편성에는 근본적인 문제가 있습니다. 국가 재정으로 수행해야 하는 기본복지를 지방교부금이나 국고보조사업으로 추진하는 현행 복지 사업 예산 편성이 문제입니다. 보육시설 미취학 아동에게 지원되는 가정양육수당을 포함한 영유아 보육료, 소득 하위 70%의 노인에게 월 20만원씩 지급되는 기초노령연금 등 국민의 기본복지 대부분이 국고보조사업으로 추진되고 있습니다. 

국고보조사업은 ‘작은 정부’ 기조가 세계에 풍미하던 1990년대 들어와 생긴 제도입니다. 국가사업이라도 사업의 집행을 맡거나 전달체계의 하위에 있는 지방자치단체의 책임성을 높이기 위해 소요 재정의 일정부분을 매칭방식으로 지방자치단체에 부담하게 한다는 것이 명분입니다. 하지만 현재 발생하고 있는 보육대란을 보면 국고보조사업의 제도적 성격은 복지에 대한 ‘긴축재정’임이 분명해 집니다. 

지방자치단체의 재정자립도는 1996년 69.6%에서 2015년 50.3%로 지속적으로 약화되어 왔습니다. 2013년 말 9조원이나 감면된 지방세 감세정책과 맞물려 복지사업을 중심으로 증가 일로의 국고보조사업이 지자체의 재정자립도 하락의 중요한 원인이 됩니다. 사회복지 국고보조사업의 규모는 2007년 10.6조원에서 2013년 27.0조원으로 연평균 14.6%씩 증가했습니다. 이에 상응하는 매칭 지방비는 2.8조원에서 9.3조원으로 연평균 22.1%씩 증가했습니다. 지방비가 국비에 비해 빠른 속도로 증가하면서 지자체의 재정부담이 커지고 있습니다. 매칭 사회복지비를 포함해 지자체의 사회복지비 지출은 2008년 19.9%에서 2014년 24.5%로 증가했고 올해 지자체의 세출 173.3조원 중 사회복지 재정은 44.1조원으로 25%에 달합니다. 지난 8년간 지방세의 연평균 증가율은 3.95%인데 반해 복지비 지출의 증가율은 10.29%입니다. 이수치를 계산해보면 사회복지 재정수요는 올해 44조원이지만 2025년에는 많게는 70조원까지 예상하고 있어 사회복지재원 공급 여력이 부족해 지며 자치구는 향후 10년 안에 복지수요의 50%를 감당할 수 없게 된다는 보고도 있습니다. 

국고보조사업인 보육/양육수당의 경우 서울은 35%, 지방은 65%를 정부에서 지원하고 있습니다. 기초생활급여는 국가가 77.5%, 지방이 22.5%, 기초노령연금의 경우 지자체 노인 인구비율과 재정요건을 보고 지급비용 중 일부만 국가에서 지급하고 있습니다. 박근혜대통령의 대선공약인 기초노령연금과 영유아보육료, 양육수당의 확대를 현행대로 국고보조사업으로 추진할 경우 지자체는 이들 복지 확대에만 3조 800억원을 추가 부담해야 하는 것으로 추정됩니다. 결국 사회복지를 국고보조사업으로 추진하는 한, 악화되는 지자체의 재정상황과 맞물려 복지확대는 재정의 지속 불가능에 직면하게 될 수 밖에 없는 시스템입니다. 

국고보조사업이라는 이름으로 사회복지 재정을 과도하게 지방으로 넘기고 지방의 재정압박은 나몰라라 하는 것이 문제의 원인입니다. 국고보조사업이나 국고보조의 비율을 지자체와 협의하지 않고, 국회의 논의도 없이 기재부가 일방적으로 결정하는 것 역시 문제입니다. 

이번 누리과정 파행을 막기위해, 지역교육재정교부금을 내국세 20.27%에서 5%인상하자고 합니다. 그리고 사회복지 국고보조사업의 국고보조율 인상, 지자체 재정을 위해 조정교부금 확대 등으로 사회복지비 급증에 따른 지방재정위기를 극복할 수 있다고 말씀하십니다. 당장의 부족한 예산을 충족하는 셈법이긴 하지만, 진짜 대책은 기본복지사업을 국고보조나 지방교부 방식으로 시행하는 현행 복지재정 조달방식을 폐지하고 국민의 기본복지는 중앙정부가 전적으로 책임지는 새로운 복지재정의 원칙과 제도를 수립하는 것입니다. 

누리과정 예산파행, 교육 등 지방의 복지재정문제를 해결하기 위해 보조금법 포함 관계법령을 개정하고 국고보조사업 비용 전액을 국가가 책임지게 해야 합니다. 일부는 복리증진은 국가와 지자체 모두의 책임이기 때문에 일부를 지방이 부담하자고 말합니다. 일리있습니다. 하지만 지방재정이 휘청거리게 하면 안됩니다. 

핀란드의 경우 지방자치법에 대한 중요한 원칙이 있습니다. 만약, 국가가 지방정부에 새로운 업무를 부여할 경우, 반드시 국가는 지방정부가 서비스를 수행할 수 있는 재원확보를 명시해야 한다고 헌법에 있습니다. 

누리과정 파행의 일차적인 책임은 그 재정의 전면 국가책임을 내걸고 나선 박근혜 정부의 공약 위반에 있지만, 근본적인 원인은 국가 재정으로 수행해야 마땅한 기본복지를 교부금이나 국고보조사업으로 추진하는 현행 복지사업 전개 방식에 있습니다. 기본복지에 대한 지방교부금제도나 국고보조사업을 폐지하고 중앙정부가 전액 재정을 책임지는 것이 근본적인 해법입니다.  

1. 누리과정 파행의 원인 

 - 무상보육 및 무상교육의 지원을 확대하고 그 재정의 전면 국가책임을 내걸고 당선된 박근혜 정부의 공약 위반

 - 지방교육재정교부금법은 ’교육기관 및 교육행정기관의 설립과 경영에 필요한 재원을 국가가 교부하기 위하여 제정한 법률’로 교육청에서 교육기관 이외의 시설인 어린이집에 지원하는 것은 법률 위반

 - 보육료 재원만 통합된 유보통합

 - 확대된 보육 복지에 따른 예산에 상응하는 중앙정부의 재정지원이 이뤄지지 않았음. 내국세 수입이 줄어들면서 누리과정 확대 예산을 지방교육채 발행으로 메꿔왔던 지자체의 교육 재정은 파산 직전

 - 국가 재정으로 수행해야 마땅한 기본복지를 지방교부금이나 국고보조사업으로 추진하는 현행 복지사업 전개 방식의 근본적인 문제점

2. 국고보조사업의 문제점

 - 국고보조사업의 제도적 성격은 복지에 대한 ‘긴축 재정’

 - 사회복지를 국고보조사업으로 추진하는 하는 것은 지자체의 재정자립도 악화와 맞물려 재정의 지속불가능에 직면할 수밖에 없는 시스템

 - 기본복지에 대한 지방교부금 제도나 국고보조사업 제도를 폐지하고 중앙정부가 전액 재정을 책임지는 것이 근본적인 해법

 - 지역교육재정교부금을 내국세 25% 수준으로 인상하는 것은 당장 부족한 예산을 충족하는 셈법이 될 수는 있음

 - 국민의 기본복지를 국고보조나 지방교부 방식으로 시행하는 현행 복지재정 조달 방식을 폐지하고, 중앙정부가 전적으로 책임지는 새로운 복지 재정의 원칙과 제도를 수립하는 것이 필요

3. 노동당 2016년 총선 교육정책

* 2016 총선대응 교육정책 연석회의 제안 중에서 학생 인권과 교육자치를 제고할 정책들을 선별하여 이번 총선의 교육 분야 정책으로 채택

 - 영유아 보육 전액 국가책임제

   : 국고보조금과 지방재정교부금 등 지방정부와 중앙정부의 공동 재원이 드는 보육료를 전액 중앙정부의 책임으로 전환

   : 어린이집의 특별활동비도 전액 국가 책임

   : 보육비와 양육수당의 구분을 없애고 어린이집 이용과 무관한 아동수당으로 일원화

   : 2020년까지 전체 어린이집의 50% 국공립화(현재 5.7%)

 - 학생인권법 제정

 - 학습시관과 부담 줄이기

 - 교육불평등 해소

 - 고등학교 교육 무상화

 - 대학등록금 전면 무상화

 - 사립형 대학을 공영형대학 및 국공립대학으로 전환, 국가책임교수제 도입

 - 교육부 폐지 등 교육자치 강화

 - 역사교과서 국정화 금지 및 획일적 교육 개혁

4. 지방교육재정 확대를 위한 노동당 총선정책

(1) 지방재정 독립성 강화

   - 보육, 기초노령연금 등 기본복지에 대해 국고보조금제도를 폐지하고 중앙정부의 재정부담으로 일원화(정부재정법 개정)

   - 취득세 인하조치 원상회복(2013년 말 개정 이전으로, 6억원 이하 주택 2%, 9억원 초과 주택 4%로 회복)

 (2) 재원의 확충: 재벌증세, 자본증세, 불로소득 증세로 총조세부담률을 OECD 평균 이상으로 끌어올려야만 안정적인 복지기반 마련. 

  1) 총조세부담률 상향: 부자증세와 더 많은 자본과세를 통해 총조세부담률을 OECD 평균 이상으로 상향 조정

    - 2015년: GDP_1,597조,  국민조세부담률_23.9% (OECD 평균 조세부담률 34.1%, 최고 조세부담률 48.6%) 

    - 평균 추가복지 재정잠재력은 188.6조 원이고, 최고 추가복지 재정잠재력은 276.3조 원(추가복지 잠재력이 큰 것은 경제 규모에 비해서 역설적으로 총조세부담률이 적고 너무 낮은 복지지출이 원인)

  2) 조세재정개혁

    - 재벌증세: 법인세 실효세율 인상, 대기업 법인세 비과세 감면 혜택 폐지, 소득세 강화, 금융자본보유세 신설, 상속증여세 실효세율 인상, 주식 및 파생상품 양도소득 전면과세, 일감몰아주기 과세

    - 불로소득 증세: 이자 및 배당소득 과제, 임대소득 과세강화

    - 소득세 과세 강화: 종합소득세 최고 구간 신설 및 세율 인상, 종교인 과세, 국민 개세

    - 국방 및 토건 예산 감축: 국방예산을 GDP대비 5%로 낮추고 국가 재정에서 토건예산의 비중을 15% 수준 이하로 낮춤

 (3) 재원의 사용

  1) 기본소득: 167.5조(국민 1인당 30만원)

  2) 기본복지: 의료공공성 확대, 고등학교 무상교육, 무상 대학등록금, 농민, 장애인 지원

  3) 가계부채-청년부채 탕감 및 신재생에너지 육성