* 공무원과 교원의 정치적 권리는 늘 위협받아 왔다. 박근혜 대통령이 국정원 선거개입 의혹의 책임을 묻는 야권의 목소리에 2014년 지방선거부터 공무원의 정치적 중립을 엄정하게 지키도록 하겠다고 화답한 이후 공무원과 교원의 정치적 권리는 그야말로 벼랑 끝에 몰린 신세다. 하지만 '종북몰이'와 '공안탄압'이라는 비교적 쉬운 구호를 외치는 목소리는 커도 공무원과 교원의 정치적 권리 그 자체를 지켜내야 한다는 목소리는 제대로 들리지 않는다. 

* 노동당 윤현식 정책위의장이 <미디어스>의 연속기획에 기고한 글을 편집진과의 협의 하에 <사랑과 혁명의 정치신문 R>에 함께 싣는다.

2004년도에 한국은 헌정사상 초유의 사건 하나를 경험했다. 노무현 전 대통령 탄핵소추였다. 탄핵소추안을 통과시키는 과정에서 벌어진 국회 본회의장의 난장판은 한국 정치의 저급한 수준을 전 세계에 알리는 ‘국격’의 완성판이었다. “대한민국은 전진하고 있다”며 마이크를 움켜쥐고 있는 박관용 국회의장의 머리 위로 구두가 날아들었는데, 개인적으로는 어떤 아랍 기자가 부시에게 신발을 던지던 장면과 함께 세계 언론사에 길이 남을 명장면이 아닐까 생각한다.

헌법재판소는 이 사건의 판례를 통해 향후 정치에 영향을 끼칠 중요한 몇 가지 쟁점을 남겼다. 그 중 하나가 바로 공무원의 정치중립 혹은 선거중립 의무다. 현행 헌법과 공직선거법 및 공무원법 등 제반 법제들이 국가기관인 공무원으로 하여금 정치 및 선거에서 엄격한 중립을 지키라고 요구하고 있다고 판단한 것이다. 이 공무원의 범위에는 국가 및 지방기관의 직업공무원은 물론 대통령, 국무총리, 국무위원, 도지사, 시장, 군수, 구청장 등 지방자치단체의 장 등 특정 직위의 선출직 공무원들까지 포함된다.

헌법재판소는 당 사건에서 대통령은 국가의 원수이고 공무원의 수장이므로 엄격한 선거중립의 의무가 있다고 판단했다. 일견 합헌적이며 합리적인 판단이라고 보이기도 한다. 하지만 대통령은 고도의 정치적 과정을 통해 국민에 의한 직접선거로 선출된다. 직위에 따른 특수성을 인정한다고 할지라도 대통령이 정치적 중립을 지킨다는 것 자체가 과연 가능한 일인지 의문이다. 헌법재판소의 기계적 헌법분석이 해당 규정과 법률의 제 원칙에 대한 이해를 결여한 것이 아니냐는 비판이 그래서 가능하다.

공무원 정치적 중립의 기원

그러나 분명한 것은 현행 공직선거법과 정당법 및 국가공무원법과 지방공무원법 등이 공무원의 정치적 중립을 요구하고 있다는 점이다. 현행 공직선거법이 1993년 제정되던 당시, 과거 권위주의정권에서 자행되었던 행정기관의 선거개입이라는 폐단을 막기 위해 공무원의 선거중립의무가 법에 삽입되었다는 것이 중앙선거관리위원회의 해설이다. 더 거슬러 올라가면 자유당 정권의 관제선거에 대한 반성으로 공무원 선거중립이 제도화되었다. 실제로 민주주의의 원칙을 송두리째 부정하는 관권선거 또는 관권정치가 우리 현대사를 누더기로 만들어 왔다. 법이 이렇게 될 수밖에 없었던 역사적 연원이 있는 것이다.

▲ 2004년 당시 노무현 대통령 탄핵소추결의서를 헌법재판소에 제출하기 직전의 김기춘 당시 법제사법위원장. (연합뉴스)

가장 대표적인 사례를 한 가지만 보도록 하자. 현행 헌법 제66조 제1항은 “대통령은 국가의 원수”라고 규정하고 있다. 헌법이 처음으로 대통령을 국가의 원수로 규정한 것은 1960년의 소위 제2공화국 헌법에서였다. 한편 이 헌법에서는 대통령으로 하여금 아예 정당에 소속될 수 없도록 규정하고 있었다. 그런데 쿠데타 이후 제정된 1963년 헌법에서는 오히려 ‘국가원수’라는 대통령의 지위가 삭제되었다. 행정부 수반의 지위만이 남게 되었을 뿐이었다. 또한 대통령의 정당소속 불허규정도 사라졌다.

그러다가 1972년 유신헌법과 함께 ‘국가원수’라는 단어가 다시 헌법에 들어왔다. ‘국가원수’라는 말만 들어온 것이 아니라 이 유신헌법에는 ‘통일주체국민회의’라는 괴물 같은 조직이 헌법기관으로 규정된다. 이 통일주체국민회는 대통령을 선출하는 기관인 동시에 국회의원 제적 중 3분의 1을 선출하는 막강한 힘을 가지고 있었다. 하지만 실제 권력은 대통령이 장악하는데, 통일주체국민회의에서는 토론 없이 대통령을 뽑으며, 대통령이 일괄추천한 사람 중에서 국회의원을 선출하도록 되어 있었다. 다시 말해, 대통령이 스스로 대통령 자리에 오를 수 있고 대통령이 국회의원 3분의 1을 지명할 수 있었던 것이다.

유신정권의 성격은 이 하나만 보더라도 충분히 확인할 수 있다. 오로지 대통령에 의한 대통령을 위한 대통령의 나라, 더 직설적으로 말하면 박정희에 의한 박정희를 위한 박정희의 나라를 선언한 것이 이 유신헌법이었던 것이다. 이 정도 되면 공무원의 선거중립이라는 말은 공염불이 되고 만다. 관권선거니 기관개입이니 하는 말 자체가 무용할 지경이다. 아예 행정부수반인 대통령이 정치 자체를 좌지우지 하는 상황이다. 달리 말하자면 이 경우에 정치라는 것은 행정행위와 같은 말이 되어버린다.

정치적 중립은 관권선거 폐단 일소하기 위한 것

유신정권은 물론이려니와 5공화국에서 역시 상황은 비슷했다. 대통령선거인단으로 이름만 바뀐 거수기들이 체육관에서 대통령을 선출했다. 유신정권과 마찬가지로 관권선거라던가 공무원의 정치중립이라던가 하는 말은 애초부터 어불성설인 상황이 벌어지는 것이다. 선거라는 것 자체가 관권으로 이루어지고 국가기관이 조직적으로 선거판을 설계하는 판국에 공무원의 지위에 따른 중립의무 따위는 애초부터 존재하지 않는 것이다.

이러한 역사적 사실들을 통해 공무원과 정치의 관계에 대한 근본적인 문제가 제기된다. 형식적 및 절차적 민주주의가 형성되는 과정에서 관권선거의 폐단을 일소하자는 요청이 나오는 것은 당연했다. 그러나 그 맥락에 유의할 필요가 있다. 공무원 개인과 공무원이 소속된 정부기관이 엄격하게 구분되어야 하는 것이다. 공무원이라는 특수지위의 사람이 어느 정도까지 개인적인 권리를 유보할 수 있는지의 문제 역시 함께 고려되어야만 한다.

역사적 전거를 통해 판단할 때, 공무원의 정치적 중립성이라는 것은 국가기관이 정치적 판단을 강요하는데 대하여 이를 거부할 수 있는 권리를 공무원 개인에게 부여한 것이라고 보아야 한다. 국가기관이 정치에 개입하는 것에 대하여 소속 공무원들이 편향된 권력의 요구를 부정할 수 있도록 권리로서 보장한 것이다. 즉 정치적 중립을 위태롭게 하는 모든 행위에 대하여 양심에 따라 이를 배제할 수 있는 권리가 공무원에게 있다고 보아야만 한다. 헌법 제7조 제2항은 그래서 공무원의 “정치적 중립성”을 의무라고 하지 않고 “보장”되어야 할 권리로 선언하고 있는 것이다.

현재 논란이 되고 있는 국정원 등 국가기관의 조직적 대선 개입은 군사정권의 관권선거가 부활한 것으로 보아도 충분하다. 사안의 엄중함으로 따지자면 전직 대통령의 사법처리는 물론이려니와 현직 대통령의 퇴진까지도 달린 심각한 문제다. 정부와 새누리당이 온갖 편법을 동원하여 국정원 및 사이버사령부의 조직적 대선 개입을 방어하려는 이유다. 이처럼 곤혹스러운 상황을 타개하기 위해 한국의 보수가 선택한 방식은 전형적인 ‘물타기’이다. 대표적인 사례가 바로 엉뚱하게 불법선거운동 혐의를 씌워 공무원 노조를 때리는 것이다.

▲ 지난달 검찰이 전국공무원노동조합 홈페이지 서버 압수수색을 벌인 가운데 조합원들이 기자회견을 열고 검찰의 압수수색을 규탄하며 구호를 외치고 있다. (연합뉴스)

여기서 잠깐, 다시 위에 언급한 헌법재판소의 판례로 돌아가 보자. 헌법재판소는 “모든 공직자는 선거에서의 정치적 중립의무를 부과 받고 있으며, 다른 한편으로는 동시에 국가에 대하여 자신의 기본권을 주장할 수 있는 국민이자 기본권의 주체”라는 의미심장한 판단을 하고 있다. 다시 말해 공무원은 기본권의 주체인 동시에 특수지위에 있는 자가 된다. 그렇다면 이 때 공무원의 정치중립 혹은 선거중립이 어디까지 한계를 가지는지 보아야 한다.

공무원노조의 선거개입 주장은 정권 하수인 하라는 것

예를 들어 국정원 직원이 개인적인 정치적 판단에 따라 정치에 관련된 자신의 의견을 온라인에서 논했다고 하자. 헌법과 법률의 규정을 기계적으로 적용할 경우에는 당연히 공직선거법 위반이 된다. 그러나 이에 대해 단순히 공직선거법을 위반했다고 할 수 없다. 공무원이기 이전에 기본권의 주체로서 정치적 의사표현의 권리를 행사한 것이기 때문이다. 문제가 되는 것은 국정원 직원의 행위가 개인적 판단에 따른 업무 외적 활동이 아니었다는 데에 있다. 국정원의 수뇌가 정치공작을 기획하고 이를 소속 직원에게 명령하였으며 이 명령을 수행한 것이라면 이것은 국가기관이 선거과정을 조작하는 행위이다. 따라서 이 경우 국가기관의 정치 불개입 의무는 폐기된 것이고 공무원의 정치중립의 권리는 침해된 것이다.

▲ 지난해 문재인 대선 후보를 비방하는 인터넷 댓글을 올려 선거에 부당하게 개입했다는 의혹을 받았던 국가정보원 여직원이 조사를 마친 뒤 심경을 밝히고 있다. (연합뉴스)

그렇다면 공무원 노조의 조합원이 한 행위는 어떨까? 공무원 노조 조합원의 행위는 국가기관의 권위에 의거한 명령에 따라 이루어진 것이 아니다. 개별 조합원의 행위는 공무수행 차원에서 이루어지지 않았다. 공무원 노조가 조직적으로 진행했다고 할지라도 그 행위는 국가기관의 행위와는 구별된다. 노동조합은 피용자들의 자주적 결사체이므로 국가기관의 공무원들을 조합원으로 하고 있다고 해서 그 노조가 국가기관일 수는 없기 때문이다. 공무원이 공무수행의 주체로서 공무와 관련하여 불가피하게 직무를 수행하는 경우에 한해서만 기본권의 주체가 누려야 할 권리의 일부가 제한될 수 있을 뿐이다. 결론적으로 말해, 공무원이 지켜야 할 정치적 중립성은 오로지 공무수행을 함에 있어 공정하고 불편부당할 것만이 요구된다.

국정원 등 국가기관의 선거개입 및 공무원 노조 조합원의 정치활동을 이야기할 때에는 이러한 원칙이 전제되어야 한다. 그러나 어차피 물타기가 목적인 사람들은 원리원칙같은 것에는 아예 눈을 감고 궤변을 난사한다. 예컨대 어떤 이들은 국정원 등 국가기관이 온라인을 이용해 조직적으로 여론을 했다고 한들 그 양이 얼마 되지도 않으며 그 정도로 여론이 움직이진 않는다는 주장이다. 지금 문제는 게시물의 양과 질이 아니다. 국정원이라는 국가기관이 불법선거개입을 했다는 것 자체가 문제다.

어떤 사람들은 국정원 직원도 공무원이고 공무원 노조 조합원도 공무원인데 어차피 둘 다 잘못한 거 아니냐는 문제제기가 있다. 이것은 위에서 설명한 원리, 즉 공무원의 정치적 중립성이라는 원칙을 무시한 것에 불과하다. 실은 이 주장의 함의는 기왕에 똑같이 뭐 묻은 것들이니 덮어버리자는 이야기다. 그러나 원론적으로 두 사안은 결코 같지 않다. 딴에는 상당히 절묘한 물타기인 듯 보이지만 한 꺼풀만 벗겨 봐도 이 주장은 개념 자체가 장착되지 않은 궤변일 뿐임을 알 수 있다.

이런 물타기가 횡행하는 원인에 대해 부연할 필요는 없을 것이다. 다만 거듭 강조하는 것은 공무원 노조를 부정선거혐의로 몰아치는 것은 공무원의 정치 중립을 지키기 위한 것이 아니라는 점이다. 검찰 등의 자의적인 법률적용은 결국 공무원들이 정권의 하수인으로 역할하라는 압력에 불과하다. 정치탄압이라는 표현이 적실할 지경이다. 공무원의 정치중립을 보장받기 위해 우리는 그 지난한 세월 동안 권력과 싸워왔다. 그럼에도 불구하고, 정치적 중립성을 빌미로 공무원 노조를 탄압하는 오늘의 현실은 지난날 흘린 피와 땀의 무게를 너무나 가볍게 만들고 있다.