'지방자치법' 제1조는 "지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다"고 적시하고 있다. 지역의 일을 주민의 대표가 결정하고 수행한다는 의미다. 또한 민주적이고 능률적인 업무를 통해 지방이 골고루 발전시켜 대한민국을 균형있게 발전시키겠다는 취지다.
  
  그러나 1991년 지방자치제도가 부활하면서 제정된 '지방자치법'은 단지, 선언적 표현에 불구하다.이번 서울시의회 의장 뇌물사건은 그 단적인 예며 빙산의 일각에 불과하다.
  
  지방의회의 가장 큰 역할은 단체장 견제와 감시
  
  우리나라 지방자치단체의 기관구성은 기관통합형(의회제형, 지방의회의 의장이 단체장 직무를 수행함)이 아닌 기관대립형(단체장과 의회가 분리됨)이다. 그런데도 단체장에게 과도한 권한을 부여하고 있다. 단체장 뿐만 아니라 그 단체장을 견제, 감시하기 위한 별도의 지방의회도 주민의 직선으로 선출된다. 지방의회는 단체장이 발의하는 조례제출권, 예산편성권 등을 견제, 감시하는 권한을 가지고 있다. 이는 지방의회가 주민의 위임권한을 가지고 있다는 뜻이다.
  
  이러한 주민의 위임권한을 민주적이고 효율적으로 행사하기 위해 의장단 및 상임위원장 등 원구성을 하고 이를 통해 단체장과 지방자치단체의 사무에 대해 행정사무감사(조사), 예결산심의 등을 펼쳐 궁극적으로 주민의 복리증진을 도모하자는 것이다.
  
  그러나 서울시의회 의장 뇌물사건에서 나타났듯 단체장과 지방자치단체를 견제, 감시해야 하는 지방의원들이 주민의 명을 거스르고 오히려 주민의 견제와 감시의 대상이 됐다.
  
  찾을 수 없는 양심, 스스로 정한 회의규칙과 윤리강령 위반
  
  

▲ 지난 2005년 강동구도시관리공단 건립의 타당성 문제를 두고 구의회 앞에서 시위하는 강동구민들 ⓒ위례시민연대

  그렇다면 지방의원은 주민으로부터 부여받은 임무를 어떻게 수행해야 하는가? 그리고 뇌물사건의 전모와 재판결과 혹은 법령 위반여부를 떠나 일단 그들 스스로 정한 자치법규(규칙)의 어떠한 부분을 어긴 것일까?
  
  서울특별시시의회회의규칙 제4조(선서)에 따르면 의원들은 "나는 법령을 준수하고 시민의 권익신장과 복리증진 및 시정발전을 위하여 의원의 직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 시민 앞에 엄숙히 선서합니다.(개정 1998. 11. 5)"라고 임기 시작이나 재보궐선거 후 최초 회의에서 선서 하고 서명한 후에 의회 사무처(국, 과)에 보관하게 된다.
  
  또한 서울특별시의회 의원윤리강경 제2조(윤리강령의 준수)에는 다음의 다섯 가지를 제시하고 있다.
  
  1. 시민의 대표자로서 인격과 식견을 함양하고 예절을 지킴으로써 지방의원의 품위를 유지하며, 주민의 의사를 충실히 대변한다.
  2. 시민을 위한 봉사자로서 주민의 복리 증진을 위하여 공익우선의 정신으로 성실하게 직무를 수행한다.
  3. 공직자로서 직무와 관련하여 부정한 이득을 도모하거나, 부당한 영향력을 행사하지 아니하며, 청렴하고 검소한 생활을 솔선수범한다.
  4. 의회의 구성원으로서 상호간에 기회균등을 보장하고 충분한 토론으로 문제를 해결하며, 적법절차를 준수한다.
  5. 시민의 대변자로서 모든 공사행위에 관하여 주민에게 책임을 다 한다.
  
  결국 이번 뇌물을 받은 시의원은 김귀환 의원의 청탁에 의해 후반기 의장이 되도록 의회회의규칙에 정한 의원의 직무를 양심에 따라 수행하지 않은 것과 의원윤리강령 중 부당한 이익을 도모하였고, 청렴하고 검소하지 않은 생활을 '솔선수범'한 것이다.
  
  지방선거 때면 가장 많이 나오는 후보들의 슬로건이 아마 지역주민의 '머슴', '심부름꾼', '민원해결사' 등일 것이다. 그러나 몇몇 뇌물을 받은 시의원은 주민의 뜻을 거스른 '상전'이었고, 생업에 종사하는 주민들에게 심부름을 시키는 '명령자'였고, 민원을 발생시키는 원인제공자가 된 꼴이다.
  
  방울 달기 싫은 고양이 목에 누가 방울 달 것인가?
  
  본격적인 민선지방자치 동시선거가 실시된 1995년 이후 지역사회 시민단체를 중심으로 지방의원의 의정활동을 감시하고 평가하는 일들이 꾸준히 진행되고 있다. 시민단체 활동가와 주부 등이 의회방청과 회의록 검토 등 의정활동에 대해 개별의원의 순위를 매겨 발표하기도 하고, 행정사무감사나 예결산심의에 여러 경로를 통해 주민의 의견을 제시하고 반영시키는 일정한 성과를 내기도 했다.
  
  그러나 주민들의 자발적인 의회감시활동을 거부감 없이 흔쾌히 받아들이는 지방의원은 그리 많지 않을 것이다. 그 이유는 '자신은 선거를 통해 선출된 주민의 대표이기 때문이 자신들의 의정활동은 임기 후에 정치적으로 평가를 받는 것이다'란 논리가 다수다. 그리고 한정된 공간과 시간, 평가주체의 비전문성과 대표성 결여, 평가방법의 문제점 등 실로 별의별 이유를 들어 주민들의 감시를 벗어나고자 한다.
  
  그렇다면 시민단체 등 지방의회를 감시하는 곳의 사정은 어떤가? 주민실생활의 의제를 설정하고 참여하는 주민들을 교육하고 조직하여 의정활동 평가와 대안을 제시한다 해도 지방의회가 수렴하고 반영하지 않는 현실에 낙담하는 것이 대부분일 것이다.
  
  이러한 지방의회 감시활동의 한계를 극복하고자 지방선거에서 보다 훌륭한 후보를 뽑아 그나마 애초 목적했던 것을 이루고자 하기도 하고 아예 주민들의 추대로 후보를 정당소속이나 무소속으로 출마시키기도 하는 등 다양한 방법을 시도하고 있다.
  
  그러나 우리나라 지방정치의 현실은 동시지방선거의 정권심판이라는 정치성으로 인해 다양한 정치세력의 지방의회 진출이 아닌 특정정당의 의석독점으로 일방적인 의회운영으로 인한 대형사고를 지켜보는 교통사고 목격자를 찾는 현수막의 역할을 벗어나기 힘든 실정이다.
  
  자정능력 회복의 지름길, 주민 감시 스스로 받아야
  

▲ 2006년 12월 강동구행정감사모니터링 결과를 구의회의장에게 설명하고 있는 주민들ⓒ위례시민연대

  그러고 보면 주민은 심부름꾼이라 자처하는 사람들을 4년마다 뽑아야 하는 고통을 감수하고 있다. 지방의원의 상전인 국회의원은 지역구관리와 재선을 위해 기준 미달에다가 제대로 관리도 되지 않는 하수인을 낙점하고 주민들은 그 중에서 선택만 해야 한다.
  
  뇌물수수나 대형사고가 나면 고개 숙이고 바람이 잦아들면 다시 본래의 속성으로 돌아오는 지방의원들에게 본연의 임무인 단체장의 견제를 기대하기 어렵다.
  
  올바른 의정활동은 뼈를 깎는 반성과 자정활동이며, 자신을 뽑아준 주민들의 의견을 귀담아 듣고 의정활동을 펼친 후 지적받는 것이다. 특정정당의 독식구조에선 도저히 불가능한 일일 것이다. 그러나 지방의회가 정당 또는 무소속의 비율이 일정하게 균형을 맞추고 있는 곳은 가능할 수 있다.
  
  지방의회 의장 소속의 의정활동평가기구를 두는 것이 대안이다. 시민단체의 의정감시활동의 노하우를 제도권 밖 외로운 목소리로 남겨둘 것이 아니라 적극적으로 제도권에서 수렴하고 활동의 장을 마련해 주는 것이다. 당해 선거구의 인구수와 남여, 직업 등 일정한 비율에 의해 뽑힌 주민의 자발적 신청과 응모로 의정활동평가위원회를 구성하면 된다.
  
  위원회가 행정사무감사 등 지방의회의 중요한 활동을 일정한 평가기준의 시각에서 객관적으로 관찰하고 평가하는 것이다. 그 결과를 지방의원에게 제시하고 이를 수용한다면 앞으로 최소한 서울시의장 뇌물사건 같은 사고는 막을 수 있지 않을까?